地方“高负债”问题将面临一次全面清理（1）
地方高负债问题将面临一次全面清理
一位地方建设部门负责人向记者透露，国务院将出重拳整顿地方高负债问题。而据其提供的资讯，国务院有关部门已初步拟定了一份关于规范地方债务和融资管理问题的文件（意见征求稿），正在收集部分地方政府和有关部委的意见反馈。
该意见征求稿中提出对现有的负债规模、结构进行全面清理；考虑允许省级政府发行地方债等途径来获得合理的地方发展资金；仅具有融资功能的地方融资平台，未来将面临关闭。而传统的城投公司也将面临转制，吸收民间资金进入，充实资本金等问题。
2月25日前后，18个主要省区市主要负责人被召集到北京，就上述征求意见稿内容进行意见汇集。
建立地方负债指标
上述地方建设部分负责人表示，2月22日，该省接到了财政部转来的上述意见征求稿内容。因为2月25日要举行18省区市负责人的座谈会，此文件作为省政府向省里有关部门征求意见的内容转发。
此前的2月19日，国务院总理温家宝指出，要尽快出台制定规范地方融资平台的措施，防范潜在的财政风险。
上述地方人士称，该意见征求稿中强调，地方融资平台在扩大内需等保障经济发展中发挥了重要作用，但是也存在地方政府债务规模迅速扩大、偿债风险加大、融资举债等行为运作不规范的问题。
据其称，文件显示要建立与经济发展相适应、管理规范、运行高效的地方债务管理体制和融资平台的融资体制。既保证地方发展的合理融资需要，发挥地方政府通过举债促进经济发展的积极作用，同时又有效防范财政金融风险。
因而在近期，将由财政部牵头在全国进行一次大规模的地方负债、融资平台举债全面的清理。政府融资平台公司与政府直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，都在这次清查之列。
在摸清地方负债和融资平台负债情况下，将进行分类处理：将地方政府负债和融资平台负债分类处理，存量负债和新增负债分类处理。
上述地方建设部门有关人士透露，文件中有内容要求强化地方政府及其融资平台的负债责任。地方政府及其融资平台不得违规担保举债；银行等金融机构不得违规发放贷款；债务人责任和债权人风险不得转嫁等。
据江苏省财政厅透露消息，2010年元旦刚过，其就收到了财政部等部门发来的政府负债调查表。
这种调查还需要防范地方政府趁机搭车的风险，一位接近财政部的人士向记者表示，由于地方城投公司等融资平台的负债进行清查
核实后，将重新界定，能界定为政府负债的，今后将统一纳入财政负债，由政府财政偿还。
为此，在中央准备对地方负债问题大动手术之时，一些银行不但没有停止对地方融资平台放贷，反而加快了放贷节奏，准备搭上政府负债的末班车。其中，不仅有股份制商业银行，也有政策性金融机构。
上述接近财政部人士指出，对于地方负债进行清查时，要采取分类核实的办法：地方政府、经费补贴的事业单位负债情况；融资平台公司因承担公益性项目建设举债，依靠财政性资金偿还的债务，以及项目自身稳定收入并依靠自身偿还的债务项目；融资平台公司因承担竞争性项目建设举债。
上述清理核实工作将由财政部会同有关部门开展，清理核实完毕后，将建立地方政府及其融资平台债务管理信息系统，会计核算和统计报告制度。
该接近财政部的人士表示，清查核实债务的最终目的将是建立公开透明的地方债务体系，使地方债务集中管理，实现一家负责。
记者了解到，在这次全面清查之后，地方政府负债管理体系还将建立债务率（债务余额占综合财力的比例）、新增债务率等地方负债风险管理指标和体制。
酝酿放行省级发债
该地方人士提供的资讯显示，对地方负债和融资工作体制进行改革后，将采取举债审批制度。经国务院同意后，可以在批准额度内由省级政府发行地方债，市县政府不得发行，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。
对于经费补贴、财政专项收入为主要收入来源的事业单位，如供水、供暖、供气等单位的发债问题，由财政部研究具体管理办法。计划单列市的发债管理工作，视同省级政府管理。
此前的预算法修改中，已经对地方发行公债留下了伏笔，授权国务院可以批准地方政府发行地方债。2009年发行的2000亿元地方债，仍然采取了由中央代发的办法。
上述接近财政部的人士也表示，放行省级政府发行地方债，或将是未来地方债务和融资平台管理的一大考虑方向和重点。地方政府的一级政府、一级债权的债务管理体制，将从根本上解决地方政府过度举债、模糊举债等问题。
财政部财政科学研究所所长贾康日前撰文指出，地方高负债的治本之策在于治存量、开前门、关后门、修围墙，在实行地方债务透明化的前提下，允许地方合理举债。
而允许省级政府发行地方债将是给地方政府处理存量债务开的主要前门，不过部分地方人士对此有些担忧。
某地方城投公司负责人表示，如果取
消地市级政府的举债权力，由省级政府统筹举债、分配举债资金，可能面临计划性管理过严、举债融资不能满足发展需要等问题。
更重要的是，地方举债将实行审批制。国务院将根据地方经济发展状况、地方负债情况以及其他资源条件因素进行审批。一般情况下，经济越发达的省份可能获得的举债额度越大，但恰恰是经济欠发达地区更需要政府举债来筹措发展建设资金。
上述接近财政部的人士说，新的举债审批制下，必然要通过中央财政转移支付给经济欠发达地区，才能增强经济欠发达地区举债的信用度。但是，由此带来的中央转移支付资金管理、分配问题，将是一个新课题，同时制约着地方举债的实际实现程度。
而目前庞大的地方负债规模，也可能会决定省级政府发债一定时期内要以借新还旧为主。据有关报道，地方融资平台约8000个，总负债在5万亿元左右。而本次清查核实，将BT项目等地方政府隐性负债也要计算在内，其总负债规模会更大。
上述接近财政部人士表示，省级政府发行地方债放行后，刚开始肯定要通过发行长期债来改变目前短期债过多的地方政府负债结构，地方地市政府会面临短期内缺乏融资的问题。因此，如何实现好发债和偿债的关系，将是地方负债体制转变的关键。
城投公司转制
在这次地方债务管理体制改革中，作为地市政府负债的载体，全国约3800家城市投资公司的政府管家职能或将走向终结。
据称，在该征求意见稿中，针对地方政府融资平台的处理方案中指出，对同时承担公益性项目融资、建设、运营任务的，并主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，在完成已有建设项目后，其融资功能要予以剥离。
对于承担公益性项目融资任务，不承担建设、运营任务的，并主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，在完成已有债务清偿，并落实清偿措施的前提下，予以关闭。
对于整顿后，承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务，并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及主要承担竞争性业务融资公司的，要按照公司法规定，完善其资本充足率，引进民间投资资金，促进其主体多元化，股权多元化的改制工作。
同时，该意见征求稿中重申政府不得以财政性收入、行政国有资产等为企业提供担保。银行要落实贷款细则，不得以政府信用为担保提供贷款。政府在融资平台公司中承担有限责任。自身没有经营性收入为偿债资金的公益性项目建设，应通过预设偿债资金或地方债来偿还。
信息显示，在这次地方融资
平台公司整顿中，城投公司的负债有多大比例被认定为政府负债，将决定该城投公司今后是否能顺利转制。
西宁城投一位人士此前对本报记者表示，西部一些城市的城投公司负债都在100%以上，部分城投公司负债高达200%。
上述接近财政部人士说，城投公司将面临几种处理结果：仅仅是地方政府融资平台的壳公司将被取消掉；具有建设任务的城投公司将转制为建设管理公司；具有土地资源的城投公司将转制为房地产公司；手中有经营性项目和资产的城投公司，还将被地方国资委收编后，与其他国有公司合并。
不过，很多城市投融资专家对记者表示，全国城投公司多数面临政企不分、人事管理混乱和效率低下等问题。其主要依靠政府融资平台功能生存，如果失去这一价值，仅仅作为普通建设、房地产开发公司，不久大部分城投公司都将消亡。
此外，在地方城投公司的存亡问题上，地市政府和省级、中央政府还存在博弈。
有专家认为，城投公司退出历史舞台需要诸多前提，不可能用一刀斩断的方式来解决。因为省级政府发行地方债仅仅是对公益性项目，而城投公司往往是地方基础设施和土地财政的主要载体。地方政府将城投公司转制后保留将是主流的选择。
(本文来源：21世纪经济报道 作者：贾海峰)
